Българската администрация се нуждае от нова "ДНК-структура"

Изказване на Борислав Цеков пред организираната от омбудсмана на Република България конференция „Между свободата и подчинението.  

Вземам повод от казаното дотук и ще се опитам да изляза извън формално-нормативисткия подход към правото на всеки гражданин на добро управление и добра администрация. Това право не бива да се свежда само до идеята за добро административно обслужване, каквато тенденция има в Европейския съюз – чл. 41 от Хартата за основните права на ЕС и Европейския кодекс за добро поведение на администрацията. Основните характеристики на доброто управление са известни и добре дефинирани в редица актове на ООН, Съвета на Европа и пр. И те са – ефикасни механизми за гражданско участие, прозрачна и некорумпирана политическа система, отчетност на държавните органи, модерно административно обслужване, включване на уязвимите групи, въвеждане на електронно управление и пр. И те постепенно заживяват и в нашата държавна система. С всички съпътстващи провали, напрежения и конфликти.

Трябва да се каже, че българската администрация в никакъв случай не е по-лоша от тази в много от държавите-членки на ЕС. Казано на шега, тя е истинска лимузина, макар и от стар модел, в сравнение с тромавите бюрократични таратайки на някои от средиземноморските държави, например! Но това е без значение.

Целият въпрос е защо нашата администрация не е толкова компетентна и ефикасна колкото е администрацията в държави като Ирландия и Естония, например, които успяха да направят качествен скок в социално-икономическото си развитие и влязоха в ритъма на модерния свят.

И още - защо пропастта между гражданите и администрацията все повече прилича на истинска бездна? Защо администрацията пречи на бизнеса? И всичко това след като през последните 10 години беше извършена всеобхватна административна реформа – нормативна и структурна?

Отговори много, но ще спра накратко вниманието ви само на един от тях. И той е, че все още не е сменена самата „ДНК-структура” на управлението. Управлението не като партийно-политическа власт, а като начин за реализация на политики.

Проблемът не е просто в обслужването на едно гише, премахването на ненужните разрешителни режими или съкращаването на раздутата бюрокрация с някакъв процент. Проблемът е в матрицата, по която работи администрацията.

Какво имам предвид? Сегашната „ДНК-структура” на управлението у нас предопределя до голяма степен, че реализацията на политиките става предимно чрез инструментариума на традиционната, някои хора с по-академично мислене вероятно биха употребили израза „веберова”, бюрокрация. Триадата „норма-процедура-санкция” е всемогъща. Командно-административното начало е всевластно. И какво се получава?

Ако искаме да задължим търговските обекти да издават касови бележки – въвеждаме глоба за клиентите, които не ги взимат. Вместо да им предоставим някакво поощрение, за да го правят – например данъчно.

Ако искаме държавата да насърчава високите технологии създаваме изпълнителна агенция.

Ако целта е да се обезпечава с аналитични разработки финансово-икономическата политика на държавата – пак създаваме агенция. И всички знаем, че това не са теоретични примери, а реални държавни ведомства съществували преди и сега със своите щатни бройки, бюджети, процедури, актове...

Вярно е, че преди десетилетия бюрокрацията със своята йерархия и функционално разпределение е била символ за рационална организация, позволяваща да се изпълняват комплексни държавни задачи. Тя е наистина е дала на държавното устройство онова, което е допринесъл конвейера за фабричното производство. Динамиката на модерната държава обаче все повече прави този „конвейер” непродуктивен. Традиционната бюрокрация не може да подобри качеството на публичните услуги толкова чувствително, колкото изисква едно модерно общество.

Опасявам се обаче, че в България моралното остаряване на традиционната бюрокрация би имало още по-тежки последствия ако допуснем свръхрегулацията на ЕС, която все повече предизвиква критики в цяла Европа, да инфектират прекомерно и българското управление и администрация.

На базата на тези доста едри щрихи бих искал да подчертая убеждението си, че за да променим „ДНК-структурата” на управлението и администрацията у нас, трябва все по-цялостно да прилагаме някои от модерните подходи, използвани в развитите държави. Разбира се адаптирани към нашите условия. Затова без излишни теоретизации ще дам няколко илюстрации за онова, което се обозначава като „мрежово управление” и „управление чрез пазара”. Най-вече за да подчертая, че тези практики и модели на управление не се прилагат у нас достатъчно.

Както е известно, при мрежовото управление държавата не използва държавни чиновници и бюрократични структури, за да постигне определен резултат и да предостави дадена публична услуга. Защото има редица случаи, когато е далеч по-целесъобразно да се финансира мрежа от структури на частния сектор - научни центрове, граждански организации, корпорации. Тук предимството е в по-голямата гъвкавост и, което е най-важното, по-високия потенциал за иновации, които притежава частния сектор в сравнение с държавните органи. Връщайки се на примерите, които посочих, това означава, че вместо да се поддържа държавна агенция за икономически анализи и прогнози или пък за информационни технологии, е далеч по-ефикасно, а и изгодно за бюджета, да се финансират компетентни частни научни и експертни центрове вън от системата на администрацията.

Но ако известно подобие на този подход си пробива понякога път и в нашата управленска действителност под европейското название „публично-частно партньорство”, то управлението чрез пазара е дълбоко непопулярен у нас модел.

Ако при мрежовото управление държавата използва бюджетни средства, но финансира с тях не публични органи, а частни структури, които доставят определени публични услуги, то при управлението чрез пазара не се ангажират нито публични органи, нито бюджетни средства. Държавата използва своите властнически правомощия, за да създаде пазар, чрез който да постигне определена публична цел.

Ето няколко конкретни илюстрации. Азбучен е примерът от времето на администрацията на Линдън Джонсън, когато в сериозен обществен проблем се превръща масовото изхвърляне кутии и бутилки от бира и други напитки по магистралите в САЩ. Вместо да създаде агенция за почистване на магистралите, да назначи държавни чиновници, които да ги почистват, да постави камери и да налага глоби на нарушителите, администрацията прави нещо необичайно за онова време - решава да създаде пазар. Чрез законово въвеждане на паричен депозит за бутилките и кутиите, властите създават икономически стимул за гражданите: за едни - да не ги изхвърлят, а за други - да ги събират.

Много примери за управление чрез пазара има в сферата на екологията. Ето още един - през 1991 г., пак в САЩ, беше приет федерален закон, който създаде пазар на емисиите на серен диоксид. Въведени бяха квоти за вредни емисии и право на заводите, които са внедрили екологично чисти технологии да продават своите неизползвани квоти на онези, които все още са ги внедрили. По-късно, между другото, този модел се приложи и на международно равнище с Протокола от Киото.

Ето и една още по-модерна, макар и дискусионна илюстрация на идеята за управление чрез пазара. Вместо да се финансират държавните училища на калпак, се въвеждат ваучери, които се дават на родителите. И тези ваучъри, а оттам и бюджетното финансиране, отиват в училището, в което родителите са избрали да учи детето им. Създавайки по този начин конкурентен пазар в сферата на средното образование. И така нататък.

С тези доста едри щрихи бих искал да подчертая убеждението си, че адаптираното към българските условия прилагане на описаните модели на управление има потенциала да промени „ДНК-структурата” на българската администрация, така че тя да стане по-гъвкава и по-ефикасна. А оттам и идеята, че всеки граждани има право на добро управление и добра администрация ще напусне мъгливите зони на теорията; ще се преодолее тесногръдото разбиране, което го свежда само до административното обслужване и ще се превърне в социална реалност.

И тогава вероятно ще се изправим пред цялата острота на вечния въпрос – може ли да има добро управление и добра администрация без добри и активни граждани ? И обратно. Но това е проблем, който си заслужава отделно обсъждане.